Unionens utvidgning

Den 1 juli 2013 blev Kroatien Europeiska unionens 28:e (nu 27:e) medlemsstat. Sedan dess har inga fler länder anslutit sig till EU, och den 31 januari 2020 lämnade Förenade kungariket EU. Anslutningsförhandlingar pågår med Montenegro, Serbien och Turkiet och flera kapitel har öppnats. Albanien och Nordmakedonien inledde anslutningsförhandlingar i juli 2022. I december 2022 fick Bosnien och Hercegovina status som kandidatland och Kosovo lämnade in sin ansökan om EU-medlemskap. I juni 2022 beviljade EU Ukraina och Moldavien status som kandidatländer. Den 8 november 2023 rekommenderade kommissionen att rådet skulle inleda anslutningsförhandlingar med Moldavien och Ukraina (se faktablad 5.5.6).

Rättslig grund

• Artikel 49 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) fastställer vilka stater som får ansöka.
• Artikel 2 i EU-fördraget fastställer EU:s grundläggande värden.

Mål

EU:s utvidgningspolitik syftar till att förena europeiska länder i ett gemensamt politiskt och ekonomiskt projekt. Utvidgningen, som vägleds av unionens värden och är underställd strikta krav, har visat sig vara ett av de mest framgångsrika instrumenten för att främja politiska, ekonomiska och sociala reformer samt för att befästa fred, stabilitet och demokrati på hela kontinenten. Utvidgningspolitiken förstärker också EU:s närvaro på den internationella arenan.

Bakgrund

A. Anslutningsvillkor

Alla europeiska stater kan ansöka om att bli medlem i unionen om de respekterar unionens gemensamma värden och förbinder sig att främja dem (artikel 49 i EU-fördraget). Köpenhamnskriterierna, som fastställdes av Europeiska rådet i Köpenhamn 1993, är grundläggande för alla kandidatländers eller potentiella kandidatländers EU-integrationsprocess. I kriterierna ingår följande:

• Stabila institutioner för att säkerställa demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter samt respekt och skydd för minoriteter.
• En fungerande marknadsekonomi och förmåga att klara av konkurrenstrycket och marknadskrafterna inom EU.
• Förmåga att axla de plikter som ett medlemskap innebär, bl.a. genom att ansluta sig till målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen och godkänna de gemensamma regler, normer och politiska strategier som tillsammans utgör unionsrätten (EU:s regelverk).

I december 2006 kom Europeiska rådet överens om en ”förnyad konsensus om utvidgning”, som grundar sig på ”konsolidering, villkorlighet och kommunikation” och på EU:s förmåga att integrera nya medlemmar.

B. EU:s integrationsförmåga: institutionella arrangemang

En stor del av de institutionella förhandlingar som ledde fram till att Lissabonfördraget antogs handlade om den successiva utvidgningen. EU tvingades anpassa sina institutioner och beslutsprocesser på grund av att nya medlemsstater hade tillkommit och var tvunget att se till att utvidgningen inte skedde på bekostnad av en effektiv och ansvarsfull politik. Genom Lissabonfördraget skedde en genomgripande förändring av de viktigaste EU-institutionernas sammansättning och arbete. Vissa av dessa förändringar återspeglade behovet av en stabil uppsättning bestämmelser som inte behöver ändras vid varje ny utvidgning.

C. Förfarande

Ett land som önskar ansluta sig till EU ska lämna in sin ansökan till rådet, som ger kommissionen i uppdrag att avge ett yttrande. Parlamentet underrättas om denna ansökan. Om kommissionen avger ett positivt yttrande kan Europeiska rådet – enhälligt – besluta att bevilja landet kandidatstatus. Efter att kommissionen har lämnat en rekommendation beslutar rådet – enhälligt – om huruvida förhandlingar ska inledas. Unionsrätten (EU:s regelverk) är indelad i över 30 kapitel som täcker olika politikområden. Innan förhandlingarna inleds utarbetar kommissionen en genomgångsrapport för varje kapitel. På grundval av kommissionens rekommendation beslutar rådet enhälligt om huruvida man ska öppna fler förhandlingskapitel eller grupper av förhandlingskapitel. När framstegen bedöms vara tillfredsställande kan kommissionen rekommendera att man ”preliminärt avslutar” ett kapitel eller en grupp av kapitel. Även i detta skede måste rådet fatta beslut enhälligt med beaktande av de övergripande framsteg som har gjorts vad gäller rättsstatsprincipen. När förhandlingarna om samtliga kapitel eller grupper av kapitel har avslutats införlivas villkoren – inklusive eventuella skyddsklausuler och övergångsbestämmelser – i ett anslutningsfördrag mellan medlemsstaterna och det anslutande landet. Först efter parlamentets godkännande och ett enhälligt godkännande i rådet kan anslutningsfördraget undertecknas. Det läggs därefter fram för samtliga avtalsslutande stater för ratificering i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser (dvs. ratificering av parlamentet eller via folkomröstning).

Tidigare utvidgningar

A. Västra Balkan

Förbindelserna med västra Balkan omfattas av den stabiliserings- och associeringsprocess som inleddes 1999. Den baseras på bilaterala stabiliserings- och associeringsavtal.

Kroatiens anslutning till EU den 1 juli 2013 är ett viktigt incitament för andra länder i regionen. Med utgångspunkt i erfarenheterna med Kroatien föreslog kommissionen i sin utvidgningsstrategi 2011–2012 ytterligare åtgärder för att förbättra sina förhandlingsmetoder, inklusive en starkare betoning av frågor som rör rättsstatsprincipen. Detta innebär att förhandlingskapitlen om rättsliga reformer och grundläggande rättigheter (kapitel 23) och om rättvisa, frihet och säkerhet (kapitel 24) kommer att öppnas i ett tidigt skede av varje framtida förhandling och vara de som avslutas sist. Dessa metoder bekräftades och stärktes i kommissionens meddelande av den 5 februari 2020 ”Förbättra anslutningsprocessen – Ett trovärdigt EU-perspektiv för västra Balkan”, genom vilket det introducerades en reviderad metodologi för utvidgning till länderna på västra Balkan. De utgör också en väsentlig del av den ekonomiska planen och investeringsplanen för västra Balkan, som offentliggjordes som en del av kommissionens utvidgningspaket 2020. Den 8 november 2023 antog kommissionen en ny tillväxtplan på 6 miljarder euro för västra Balkan som bygger på fyra pelare och omfattar perioden 2024–2027. Syftet med planen är att ge regionen möjlighet att före anslutningen dra nytta av några av de fördelar som ett EU-medlemskap ger, med stränga förhandsvillkor vad gäller betalningar.

Rysslands anfallskrig mot Ukraina och EU:s beslut i juni 2022 att bevilja Ukraina och Moldavien status som kandidatländer har också utlöst en pågående debatt om en snabbare integration i EU av kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna på västra Balkan.

Hittills har alla 33 genomgångna förhandlingskapitel med Montenegro öppnats, men endast tre har preliminärt avslutats. Serbien har öppnat 22 av 35 förhandlingskapitel, och två av dem har preliminärt avslutats. Trots att så många kapitel har öppnats har det i dessa två länder under de senaste åren i princip inte skett några framsteg alls vad gäller reformerna med anknytning till EU-integrationen.

I mars 2020 gav rådet slutligen grönt ljus för inledandet av anslutningsförhandlingar med Albanien och Nordmakedonien (med en rad villkor för Albanien). I juli 2020 presenterade kommissionen utkastet till förhandlingsramar – de första som beaktar den ”reviderade metodologin för utvidgning till länderna på västra Balkan” – för medlemsstaterna. Anslutningsförhandlingarna med bägge länderna inleddes formellt i juli 2022 efter stora förseningar som framför allt berodde på tvister avseende identitet, språk och historia mellan Nordmakedonien och Bulgarien.

Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan EU och Bosnien och Hercegovina trädde i kraft den 1 juni 2015. I februari 2016 inlämnade Bosnien och Hercegovina sin medlemskapsansökan. I sitt yttrande från maj 2019 listade kommissionen 14 huvudprioriteringar som Bosnien och Hercegovina måste uppfylla innan anslutningsförhandlingarna kan inledas. Trots att Bosnien och Hercegovina misslyckats med att uppfylla de flesta av dessa prioriteringar beviljades landet status som kandidatland i december 2022. Den 8 november 2023 rekommenderade kommissionen att anslutningsförhandlingar skulle inledas med Bosnien och Hercegovina så snart som landet i nödvändig grad uppfyller kriterierna för medlemskap.

Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan EU och Kosovo trädde i kraft den 1 april 2016. I december 2022 ansökte Kosovo om EU-medlemskap. Efter en avgörande omröstning i parlamentet i april 2023 kommer Kosovo att senast i januari 2024 åtnjuta viseringsfrihet vid inresa till Schengenområdet. Kosovo för också en EU-ledd dialog med Serbien som bör utmynna i ett rättsligt bindande övergripande avtal om en normalisering av förbindelserna mellan länderna. Varken Kosovo eller Serbien har ännu börjat fullgöra sina skyldigheter enligt ett moderniserat avtal från början av 2023 för att blåsa nytt liv i den avstannade dialogen.

B. Turkiet

Turkiet ansökte om EU-medlemskap 1987 och accepterades som kandidatland 1999. Förhandlingarna inleddes i oktober 2005. Åtta kapitel är blockerade, och inget kapitel kommer att avslutas preliminärt förrän Turkiet börjar tillämpa ”tilläggsprotokollet till Ankaraavtalet” på Cypern. Enskilda medlemsstater har motsatt sig att man öppnar andra kapitel. Efter ett dödläge som varade i över tre år öppnades ett nytt förhandlingskapitel i november 2013. Ytterligare ett öppnades i december 2015. Den 18 mars 2016 bekräftade Turkiet och EU på nytt sitt åtagande att genomföra sin gemensamma handlingsplan för att hejda flödet av irreguljära migranter till EU samt för att sätta ny fart på anslutningsprocessen. Detta ledde till att ännu ett förhandlingskapitel öppnades i juni 2016, varvid totalt 16 av 35 kapitel har öppnats, och av dessa har ett preliminärt avslutats. Mot bakgrund av den mycket kraftiga försämringen av rättsstatens principer i Turkiet, särskilt i efterdyningarna av kuppförsöket i juli 2016, är anslutningsprocessen med Turkiet dock de facto lagd på is. Förbindelserna mellan EU och Turkiet har ytterligare försämrats på grund av Turkiets utrikespolitiska val, dess ensidiga agerande i östra Medelhavet och dess främjande av en lösning på Cypernfrågan som innebär ”två stater på en ö”.

Europaparlamentets roll

Enligt artikel 49 i EU-fördraget måste parlamentet godkänna varje ny anslutning till EU. Parlamentet har också mycket att säga till om när det gäller de ekonomiska aspekterna av en anslutning eftersom dess budgetbefogenheter ger det direkt inflytande över de belopp som anslås till instrumentet för stöd inför anslutningen.

Parlamentets utskott för utrikesfrågor utser ständiga föredragande för alla kandidatländer och potentiella kandidatländer. Parlamentet uttrycker sina ståndpunkter om utvidgningen genom årliga resolutioner som svar på kommissionens senaste årliga ”landsrapporter”. Den 23 november 2022 antog parlamentet rekommendationer om en ny EU-strategi för utvidgning. Parlamentet upprätthåller också bilaterala kontakter med parlamenten i alla utvidgningsländer genom sina delegationer, som regelbundet diskuterar frågor med sina motparter som är relevanta för deras respektive väg till EU-medlemskap. Parlamentet har haft observatörer på plats vid valen i alla utvidgningsländer utom Turkiet, som ännu inte har bjudit in observatörer från parlamentet.

 

André De Munter

11-2023